党的二十届三中全会对进一步深化金融体制改革作出重大部署，作为中国特色现代金融体系的重要组成部分，政策性银行发展迎来新机遇。二十年来，笔者就政策性银行改革发展问题进行持续跟进研究，在新形势下，要立足我国政策性银行实践成果，借鉴国际实践经验，进一步推动政策性银行改革深化。

政策性银行的发展状况

国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行于1994年相继成立。经过三十年的发展，截至2023年末，三家政策性银行资产总额超过35万亿元，业务遍及160余个国家和地区，为基础设施建设、对外贸易投资与国际经济合作以及“三农”发展提供了有力金融支持，成为中国特色金融体系的重要力量。

说明：相关数据摘自《中国金融年鉴》和三家政策性银行年报。

在服务国家战略方面，政策性特色更加突显，主责主业更加突出。政策性银行为国家重大战略、重大项目、薄弱环节提供了有力金融支持。比如，“一带一路”倡议提出以来，中国进出口银行累计发放相关贷款超4万亿元，助力我国与共建国家进出口规模年均增长6.4%。又如，2022年政策性银行设立基础设施基金，投放6000亿元，助力当年我国基础设施投资同比增长9.4%。再如，围绕支持薄弱环节，中国农业发展银行累计投放粮油收购贷款超8万亿元；国家开发银行“十三五”以来累计投放扶贫贷款超1.5万亿元；中国进出口银行小微外贸专项贷款累计服务1.5万余户企业。  

在自身发展建设方面，风险管理体系更加完善，保本微利经营机制更加有效。政策性银行坚决贯彻落实习近平总书记关于金融工作的重要论述，建立了行之有效的政策性金融发展体制机制；同时，坚持把防控风险作为永恒主题，持续完善风险管理体系，全面提升防范化解风险能力。截至2023年末，政策性银行不良贷款率约为0.67%，低于同期商业银行1.59%的平均水平，为银行业高质量发展作出了积极贡献。效益方面，政策性银行围绕财务平衡不断加强精细化管理，优化资产负债结构，大力挖掘综合收益，多措并举降本增效。近五年，政策性银行累计净利润6573.34亿元，在有效服务企业的同时实现了可持续发展。

政策性银行发展的国际实践

政策性银行作为国家重要的金融工具，得到世界各国普遍接受和认可。根据北京大学、法国开发署等机构合作建设的“公共性发展金融机构数据库”,当前已有超过155个国家和经济体设立承担公共职能的金融机构。由于经济金融体制、设立目标等存在差异,各国政策性银行的机构性质和发展路径各具特色,但在实践中逐渐形成了一系列通行做法。

各国普遍针对政策性银行制定专门法律。除了遵循公司法、银行法等基本法律外，制定专门法律是各国发展政策性银行的普遍做法。据初步统计，经济发展与合作组织的38个成员国中，已有美国、德国、日本、韩国等30个国家对政策性银行专门立法；在金砖国家中，巴西、俄罗斯、印度、南非四国也均制定了专门的政策性金融法。总体上看，各国政策性银行专门立法兼具授权、保障与约束三方面内容，为相关机构发挥职能作用提供了有力支持。

根据经济社会发展需要，对政策性银行业务范围实行动态调整。各国政策性银行立法均详细规定了相关机构可开展的业务类型及范围，如日本《国际协力银行法》详尽规定了该行各类业务的范围、支持对象等，并从法律层面明确了内阁指示交办的均为“特殊业务”，设置特殊业务账户单独核算管理；有的立法还会通过兜底条款保留必要的灵活性，比如德国《复兴信贷银行法》规定政府交办、符合国家利益的业务均属于该行经营范围。在此基础上，各国通过不定期修订法律的形式对政策性银行的机构职能和业务范围进行动态调整，使其契合国家经济社会发展的新形势、新需求。比如，自2014年至2024年，日本《国际协力银行法》已经历8次修订；2023年4月的最新修订响应强化供应链韧性的政策要求，允许该行为日本企业海外子公司的外国供应商提供直接贷款，以确保供应链安全。

为提升政策性银行资本实力，建立资本补充机制。各国围绕政策性银行资本补充主要采取两种方式：一是利润留存转增资本，比如德国《复兴信贷银行法》规定该行利润不得分配，净利润在扣除拨备后应存入法定准备金、资本准备金等专门账户，资本准备金即可用于转增资本；二是政府追加资本，比如日本《国际协力银行法》规定该行在必要时可获得政府注资，并将资金用于增加注册资本及准备金账户余额。在资本补充机制的支持下，各国政策性银行保持了较高的资本充足率。

说明：数据摘自相关政策性银行年报（日本数据截至2022年3月末；德国、韩国数据截至2022年底；印度数据截至2023年3月末）。

为增强政策性银行履职能力，提供充足、稳定的低成本资金。各国立法对于政策性银行的资金来源有明确、严格的规定，国家主要通过三种方式为政策性银行提供低成本资金：一是财政拨款，如美国联邦政府直接向美国进出口银行拨付财政预算资金。二是政府借款，如日本政府长期向国际协力银行提供低息借款，2022年借款利率仅为0.31%。三是主权担保发债，如日本《国际协力银行法》规定日本政府为该行对外发行的债券提供担保，同时限制该行对外债务规模不得超过资本与准备金账户余额的10倍；韩国《进出口银行法》也有类似规定，但对外债务规模上限为资本与准备金账户余额的30倍。此外，部分国家允许政策性银行从社保等政府基金中筹资，如巴西开发银行可从“劳动者扶持基金”中获得资金。

为保障政策性银行可持续发展，提供风险补偿与税收优惠。风险补偿方面,一是政府对业务亏损提供补偿,比如，美国进出口银行受疫情影响，违约率上升、损失准备金出现缺口时，美国财政部通过财政拨款的形式补足了损失准备金缺口；韩国产业银行每年净亏损首先由其内部风险准备金弥补，准备金不足时由政府补足。二是政府对机构风险整体兜底,比如德国《复兴信贷银行法》第一条即规定德国联邦政府对复兴信贷银行的所有债务承担担保责任。税收优惠方面,各国政策性银行享受税收减免有两种情形:一种是基于机构性质无需缴税，如美国进出口银行属于政府机构，不承担纳税义务；另一种是依据法律规定享受免税或免于缴纳特定税种的优惠，如日本国际协力银行属于税法规定的“非应税实体”，免缴企业所得税；德国复兴信贷银行依法在税收方面享受中央银行待遇，免缴所得税、营业税、房产税等。

根据政策性银行特点，建立不同于商业银行的监管机制。各国对政策性银行的差异化监管主要体现在以下两个方面。一是在法律层面，明确政策性银行法律地位，同时规定某些法律不适用于政策性银行。比如,美国《进出口银行法》规定该行为独立的政府机构，只有国会通过法律形式才能将其业务或职能转移至其他机构，确保机构运营不受其他政府部门影响；德国《复兴信贷银行法》规定该行在税收、修建或租赁建筑物方面享有和中央银行相同的法律地位，并且德国商业法典关于商业登记的规定不适用于该行;日本《国际协力银行法》规定该行合并、分立、股份转让等事项不适用日本公司法的规定，应另行制定法案;韩国《进出口银行法》规定该行不适用韩国银行业法、金融公司治理法等法律。二是在外部监管层面，确定与政策性银行法律地位相匹配的监管机构,通常由财政部或经济主管部门负责监管，以确保政府可对政策性银行履职情况进行有效监督。比如,德国复兴信贷银行由德国财政部进行监督，财政部还需征求经济与能源部的意见;韩国进出口银行由韩国企划财政部部长进行监督，同时韩国金融服务委员会从保证金融业务安全性的角度进行监管；巴西开发银行接受巴西规划、开发与管理部的监督。

政策性银行深化改革的关键举措

当前，政策性银行进入了进一步全面深化改革的关键时期。对标改革方案，要进一步审视政策性银行发展面临的主要问题，切实推动深化改革举措落地见效。

加快推进政策性银行专门立法。我国一直没有制定政策性银行专门法律，而是与商业银行适用相同的银行业立法，如《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《反洗钱法》等法律均将政策性银行纳入其所规制的“金融机构”范畴。专门立法的缺失，导致政策性银行一方面要遵守与商业银行相同的法律，另一方面要干商业银行干不了的事，却没有法律保障，对履行职责及绩效考核等产生重大不利影响，平衡法律逻辑与业务逻辑存在较大困难。此外，由于未从法律层面明确政策性银行的职能定位，政策性银行与商业银行的职责边界难以划清，易导致“同质化”趋向和“内卷式”无效竞争。党的二十届三中全会提出“制定金融法”的改革要求，为推进政策性银行立法提供了契机，具体可有两种路径：一种是在金融法中予以明确。基于金融法在金融法律体系中发挥统领性、基础性作用，可在其中加入政策性银行立法内容，明确资本补充、筹资渠道、财税支持等政策性银行发展的关键问题，为后续专门建章修制提供上位法依据和指引。另一种是直接为政策性银行专门立法。鉴于政策性银行经过三十年发展，已经为立法工作提供了较好的实践基础，也可考虑直接制定政策性银行法。

建立积极的政策性业务范围调整机制。作为政策性金融工具，政策性银行的职责功能特别是政策性业务范围应当随着国家战略和经济社会发展不断调整。当前，政策性银行分类分账改革优化了政策性业务范围，但及时响应经济社会发展需求的政策性业务范围调整机制尚未到位，建议从两方面予以完善：机构层面，应基于政策性银行董事会的独特性，赋予董事会决定适当调整业务范围的权限，以快速应对内外部形势变化，更好服务国家发展战略；法律层面，可建立政策性业务范围动态调整体制，引导政策性银行积极主动响应国家大政方针和经济社会发展需要。借鉴国际实践，可考虑采取两种方式：一是在立法界定政策性业务范围的同时，通过兜底条款等形式给予政策性银行必要的灵活性；二是根据实际需要及时修订相关法律法规，调整扩充政策性业务范围。

建立规范稳定的资本补充机制。2015年以来，政策性银行根据改革方案，逐步建立起以资本充足率为核心的资本约束机制。但与国际同业相比，我国政策性银行仍缺乏稳定的资本补充来源，主要依赖有限的利润缓慢积累资本，且政策性业务期限长、回报低，资本消耗大、消耗快。这种“慢进快出”模式导致资本充足率难以在业务规模发展的同时保持稳定。资本充足率持续承压，不利于政策性银行抗风险能力和可持续发展能力的提升。基于我国政策性银行的成功实践经验，建议进一步改革政策性银行资本金要求和资本充足率标准，使其更为有效地履行政策执行功能和银行功能，既遵循银行资本的一般性规定，也在具体数额和比率上根据风险状况给予差异化安排，经过合理评估给予差异化的资本占用安排。此外，有关法律法规可将政策性银行发行永续债、公积金转增资本等资本补充方式规范化、制度化，进一步丰富资本补充渠道。

明确低成本资金来源和落地方式。随着改革的推进，政策性银行已初步形成以发行政策性金融债券为主，客户存款、同业负债等为辅的多元筹资体系，筹资渠道单一的问题得到了初步缓解，但仍难以满足对充足、稳定和低成本资金的需求。充足性方面，现有渠道以人民币筹资为主，外币资金来源不足，这对以国际合作与境外业务为特色的政策性银行影响尤其明显。稳定性方面，客户存款面临商业银行的激烈竞争，政策性银行在机构设置、业务范围等方面均不占优势；同业负债对市场利率较为敏感，可能对负债端的稳定性造成冲击。资金成本方面，市场化发债作为政策性银行最主要的筹资渠道，利率一般高于商业银行同期储蓄利率，且期限多为3至5年，用于支持中长期业务易出现利率倒挂、期限错配等问题。因此，政策性银行难以调剂平衡资金的筹措与使用，长周期、逆周期融资供给能力受限。结合国际同业实践和我国实际情况，可考虑立法明确国家通过财政拨款、政府低息借款、主权担保发债等方式为政策性银行提供中长期低成本资金，提升低成本资金来源的充足性和稳定性。

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《北大金融评论》第23期已经上架