上海金融与发展实验室特聘研究员邓宇在《北大金融评论》发文表示，消费者金融保护并非一成不变，而是具有很强的周期性以及行业特征。从本质上来看，美国的消费者金融保护的理念和导向不具有借鉴意义，金融自由主义思想根深蒂固，过高的合规成本和放松的金融监管存在矛盾，但某些监管方式、操作规则等有一定参考意义。

纵观全球金融创新发展，不但金融服务和产品创新显著加快，各类金融活动扩散，金融工具增多，给消费者金融保护带来极大挑战，同时信息科技和数字化等风险也加速衍生，催生更多潜在的金融风险隐患，对消费者金融保护造成新的压力。

2007年美国次贷危机发生以来，美国金融消费者保护经历从改革到完善的过程，2010年诞生了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，主要围绕监管系统性风险和消费者金融保护两大核心，一方面加强消费者金融保护的法律制度设计，完善消费者金融保护的立法、规则重估以及监管执行等全方位措施；另一方面明确设立新的消费者金融保护局（CFPB），赋予其超越目前监管机构的权力，用于保护消费者在抵押贷款和信用卡产品等方面的权益。

但是，由于美国国内政治影响以及金融机构的游说等干预，放松金融管制的思潮涌现，近年来美国消费者金融保护开始出现新的波折，而CFPB的权力过大以及过于集中的问题也逐渐凸显，由此带来的高昂的合规成本和交易问题也备受质疑。总的来看，美国消费者金融保护虽有可供借鉴的经验，但其存在的弊端和教训也值得重视。

美国消费者金融保护的起因和进程

2007年美国次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市剧烈震荡引起的金融风暴，被称为次贷危机（Subprime Crisis），其后演变为全球性金融危机。美国次贷危机的发生很大程度上便是放松金融监管、过度金融创新而忽视消费者金融保护引发的，为原本不符合贷款标准或还款能力不足的居民提供抵押贷款，即次级抵押贷款，因较低利率和较低门槛、灵活的贷款条件而备受欢迎，但大规模发放次级抵押贷款的结果便是催生大量投机。

随着美国住房市场降温和短期利率上升，造成次级抵押贷款市场“多米诺骨牌效应”，大批次贷的借款人不能按期偿还贷款，商业银行的流动性出现危机，美国主要的住房贷款和投资机构迅速破产倒闭，2007年4月美国第二大次级抵押贷款公司——新世纪金融（New Century Financial Corp）宣布申请破产保护，同年8月美国第十大抵押贷款机构——美国住房抵押贷款投资公司申请破产保护，危机不断蔓延至整个美国金融市场，最终引发2008年全球性金融危机。危机的发生重创美国金融市场，数千家银行、保险公司和投资公司破产倒闭，而最大的受害者是美国金融消费者，千万美国家庭面临房产泡沫破裂沦为负资产者。

从消费者金融保护的角度来看，反思美国次贷危机的发生很有必要。这场危机的发生在宏观层面主要归因于美国长期存在的新自由主义思潮，体现在金融过度创新和放松金融监管，反复无常的金融监管扭曲了消费者金融保护的本质；中观层面集中反映了美国的消费者金融保护始终存在的法律制度和执行漏洞，即表现在多头监管问题、理念偏差，以及仍以金融业务发展为导向的传统思维，例如美国的《消费者信用保护法案》《消费信贷保护法》《金融服务现代化法》等法律文件虽强调重视消费者金融保护，但也给金融投机和创新留下了较多的空间。由于美国金融机构和国会两党存在盘根错节的“旋转门”以及复杂人事关系，因而导致美国消费者金融保护存在“重事后保护”“多头监管套利”等结构性问题。美国次贷危机后掀起的“占领华尔街”运动也在一定程度上揭示了美国消费者金融保护的困境。基于此，美国在2010年推出《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，开启美国金融体系的“严监管”时代，同时也意味着美国消费者金融保护进入到新的历史进程。

美国消费者金融保护局的责任和权力

2007年美国次贷危机的发生暴露了美国消费者金融保护长期存在的盲点和薄弱点。危机后美国奥巴马政府迫于各种现实压力和民众诉求启动金融改革，其中的重要内容是加强消费者金融保护。2010年7月，时任美国总统奥巴马正式签署《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》提出设立新的消费者金融保护局（CFPB），赋予其超越目前监管机构的权力，用于保护消费者在抵押贷款和信用卡产品等方面的权益。其中第10部分《消费者金融保护局法案》（以下简称“法案”）对CFPB作出专门规定，主要内容包括保护局的设立与权力，其他银行审慎监管机构、消费者保护机构以及其他联邦机构消费者金融保护职能向保护局的转移。这部法律可以说是美国消费者金融保护的一座重要里程碑。一方面赋予CFPB超越现有监管机构的权限，CFPB虽隶属于美联储，却拥有相对独立的权力，有助于消除多头监管以及监管套利的弊病；另一方面，新的法案扭转了过去“重事后保护”的问题，强调CFPB的事后处置和监管职能，并要求金融机构主动加强消费者金融保护。

归纳来看，《消费者金融保护局法案》对CFPB的权力和责任进行了详细规定，除了立法权、监管执行权以外，还有一些特别的权力，例如阻止不公正的、欺诈性的或滥用性的行为，金融产品和服务的信息披露，对于消费者投诉和质询的回应，等等。以立法权来看，法案规定CFPB的局长有制定消费者金融保护规则、发布命令和指引的权力，更新细化消费者金融保护的具体规范和操作，但要求CFPB在立法和制定规则时要与市场、其他监管机构就审慎性、市场或者系统性管理目标进行协商，并且要防范立法的风险，规定在信息收集、共享和登记以及规则评估等方面的具体操作指引。监管执行权方面，法案要求CFPB明确不同监管对象的消费者金融保护的执行权方式，分为非存款性被监管对象，较大银行、储蓄联合会以及信用合作社，和其他银行、储蓄联合会以及信用合作社。同时，法案还对CFPB不得监管的范围作了详细规定，涵盖商人、零售商和其他非金融商品或服务经销商等19项，以防止CFPB的监管执行可能与其他监管规则的冲突。

美国消费者金融保护的主要争议

美国消费者金融保护历经半个世纪，但一直存在争议。早期美国消费者金融保护的有关法律文本和规则主要分布在《消费者信用保护法案》《公平信用报告法》《消费信贷保护法》《金融服务现代化法》等各个法律政策文件，总体上主要围绕保护消费者获得公平的金融服务、信息以及隐私保护等方面，旨在促进公平交易和公正地对待消费者。1968年美国制定第一部为消费者提供金融保护的联邦法律《消费者信用保护法案》（包括《诚信贷款法案》），首次将消费者信贷所带来的问题和复杂情况纳入监管。1985年后，以《信贷行为规则》生效为标志，一系列与消费者保护有关的新法案相继出台，其中大部分为现行消费者金融保护法律框架的组成部分。直到2007年美国次贷危机后，美国从法律制度、监管部门设立、监管执行等综合维度推进完善消费者金融保护制度。总的来看，2008年全球金融危机后，美国消费者金融保护的法律制度更加完备，监管执行也更加到位，既提高了美国金融机构的透明度和稳健性，也回应了美国民众对公平、平等的金融服务的诉求。

尽管《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》展现了美国加强金融监管和消费者金融保护的决心，但其中存在的诸多争议问题却并未得到解决，而是愈演愈烈。主要表现在三个层面。

一是政治干预较多，动摇了法案的监管环境。特朗普政府时期开始放松金融监管，推出《经济增长、放松监管和消费者保护法》，系《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》实施以来的首次重大修订，强调放松对中型金融机构的审慎监管标准，这也导致美国消费者金融保护的“严监管”态势出现松动，实际执行中也存在多方博弈，进而威胁到CFPB的权威性。

二是法案抬高了交易和合规成本，增加了消费者的负担。由于消费者金融保护的力度加大，监管执行加强，金融机构要承担更大的合规成本，而且美国民众对合格抵押贷款（QM）条件的严苛感到不满，一些低收入群体的金融服务受限，不平等的条款反而增多，一项调查显示2014年黑人和西班牙裔美国人的抵押贷款总额比2007年下降了52%，2007—2015年美国低收入消费者的信用卡发放量下降50%。

三是消费者金融保护面临新的风险挑战。由于金融科技创新以及数字化、人工智能等的应用，非银行金融风险上升，消费者金融保护的外部风险增加，信息科技和隐私安全、个人数据信息泄露等问题也更加严峻。

经验启示

消费者金融保护并非一成不变，而是具有很强的周期性以及行业特征，特别是美国的金融改革通常带有深刻的周期性，不但受到经济和金融形势影响，而且也受到政治因素的干预，因而常常在加强监管和放松监管之间摆动，而攸关消费者金融保护的改革和政策取向也呈现较强的不稳定特征，反映在美国国内党派、监管与金融机构、社会公众等相互博弈。正如美国消费者金融保护局的波折命运一样（在经历了权力的高峰期后又遭遇衰退），美国消费者金融保护存在利益博弈、政策短视的弊病，从本质上映射了美国金融体系的“天然缺陷”，这也成为诱发金融危机并损害金融系统稳定的重要因素。

从本质上来看，美国的消费者金融保护的理念和导向不具有借鉴意义，金融自由主义思想根深蒂固，过高的合规成本和放松的金融监管存在矛盾，但某些监管方式、操作规则等有一定参考意义。由于现今金融活动的复杂性更高，交叉金融风险和关联金融活动增加，金融风险的隐蔽性更强，因而也给金融消费者保护带来巨大挑战，美国和其他各国的消费者金融保护工作均面临监管难题。