综合执法下沉难题

现在，各地都在推进机构改革，其中一项重要内容，是街道综合执法改革，将县区一级的执法力量和执法权限向乡镇街道下沉，目的是改变困扰基层治理已久的问题：镇街责大权小，看得见却管不着。通过重构条块之间的权力资源配置，提高镇街一级执法能力。

2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，为这轮改革做出了顶层设计。文件要求推动治理重心下沉，提升乡镇街道治理水平。方式其实可以有两种：一种是发源于北京市平谷区的“吹哨报到”改革，在不改现行区街权力配置格局前提下，通过机制优化，强化区级执法部门配合乡镇街道的责任。镇街发现问题后“吹哨”，区级部门响应，到乡镇执法，乡镇对部门执法响应效率进行评价，再由区综合协调机构进行最终评定。“吹哨报到”改革初期取得了非常明显的效果，一大批历史遗留的复杂问题，因为街乡缺少执法权而搁置，在属地管理原则下，成为街乡沉重的治理压力。区级推动改革后，部门及时响应，上下协同，集中解决了一批问题。同时化解了乡镇“看得见的管不着”和部门“管得着的看不见”的问题，大大提升了区街协同执法效率。这种改革方式后来很快在北京全市推广，再后来更是获得中央肯定，向全国推广。至今，仍有不少地方在实行“吹哨报到”的协同执法模式。不过，现在看来，各地目前力推的是改变权力分配体制的下沉模式。

机制创新是有“天花板”的。2021年笔者到苏北S市调研，当地正在推进综合执法进小区工作，比现在执法力量下沉到乡镇街道还要更进一步。不过S市是个中小城市，当时正在举全市之力创建全国文明城市，既有特殊的迫切需要，又有城市体量相对较小的条件，执法力量常态化下沉到小区更容易实现。S市主城区只有两个区，且城区均只有一个街道，小区数量总共不到500个。市级要求下沉的部门非常多，城管、市场监管、公安、环保、住建等等，每个小区都有执法进小区的信息公开栏，上面公示了负责该小区的各部门执法队员姓名和联系方式。

S市的综合执法进小区，其实也是一种“吹哨报到”,只是吹哨主体下沉到了社区。从调研结果来看，改革确有一定成效，但效果并不那么理想。一是各部门下沉很不均衡，城管事务最多，其次是住建部门，公安部门因为早就设有社区民警，变化不明显。二是即使是事务较多的部门，下沉效率也有限。以城管和公安为例，城管其实早就实行了区域化执法，街道也有临聘但无执法权的协管员，已经运转得比较成熟。笔者在采访一位城管队员时，他说绝大多数问题还是靠社区工作人员举报和他们巡查发现。为了“创文”,城管的日常巡查力度是很大的。当时遇到的主要问题，是问题能够及时发现，但不一定及时处理。这倒不是城管部门不想去解决，而是遇到了执法资源（人员）有限的瓶颈，有心而无力。公安部门也遇到相似的同题，派出所警力实在有限，社会治安和案件侦查压力都很大，下沉所有警力到社区，也很难全覆盖。在正式民警有限的情况下，社区层面就只能靠辅警支撑。但跟城管一样，这些临聘人员是没有执法权的。也就是说，看似下沉了，其实并没有真下沉。

下沉“改革阵痛期”的阶段性问题

这一轮改革是要推动真下沉。2023年8月中旬，笔者到河南J市Q县调研，该县是河南省乡镇综合执法改革试点县，改革力度之大前所未有。县级有关部门将编制拿出来全县统筹，放到乡镇，同时也补充招聘大量新人，包括让乡镇工作人员考取执法证。为了让部门人员愿意到乡镇工作，县里还在财政极其紧张的情况下，落实乡镇工作工资补贴、交通补贴，县编办主任说“拿出了真金白银”，乡镇也说这次改革是“真刀真枪”，从执法力量来看，确实是大幅度加强了。

改革也带来一些意想不到的问题，总结起来有两个问题比较突出。一是执法资格与执法能力不匹配的问题。有很多人是刚取得执法资格的新人，他们懂法条，但欠缺执法经验，而基层执法是特别需要经验的，如何发现问题，如何认定，如何执法，如何应对现场零活多变的情况，如何与执法相对人打交道，等等。不少年轻执法队员到现场后甚至会被执法相对人吓住，现场控制能力不足。相反，很多老乡镇工作人员，没有执法资格，但控场能力强，有时不需要执法，照样能把问题解决。他们更懂得什么叫“一把钥匙开一把锁”。

执法经验不足，执法能力滞后，也会带来第二个问题——执法风险。执法全过程都涉及法律运用是否得当的合规性问题，乡镇执法首先要保证自己不违法，依法行政，依法执法。现在社会整体法律认知水平在提升，若执法过程中有漏洞、有瑕疵，更不要说出现错误，被执法相对人发现，提起行政诉讼，乡镇压力会特别大。因此，乡镇就需要对执法行为进行全过程的合规性审查，这主要依靠乡镇司法所，问题是司法所人员也有限，且老龄化，既忙不过来，也能力不足。这么多新手去执法，不确定性因素太多，风险太大。一位乡镇书记说：他现在一想到这些就睡不着觉。

这两个同题似乎可以认为是“改革阵痛期”的阶段性问题。假以时日，年轻人在执法实践中成长成熟起来，或许问题就会迎刃而解。为了尽快渡过改革阵痛期，县里实施了传帮带工程，分批分期安排各分镇新进执法队员到县级相应部门参与执法实践，由老执法队员手把手教学。

综合执法下沉是否有必要？

其实更重要也更根本的问题是：乡镇街道是不是一个合适的基层执法单元呢？

从县域范围看，镇域之内差不多是一个熟人社会，尤其在中西部地区，县域社会中熟人关系网的影响力都非常大。相对而言，县级执法更容易实现陌生人执法，即排除熟人间的人情面子因素，依法办事。乡镇范围内，全面排除情面关系难度是很大的。乡村干部之间在长期工作中会结成某种意义上的“利益共同体”，即乡镇为调动村干部完成任务的积极性，要跟他们搞好关系。情面关系资源在正式执法时或许是障碍，但在解决问题时却有可能是有效工具。情理法理的治理工具箱，要在具体情境中随机配置。基层治理不像执法工作那样事事追求是非对错。这种“一锤子买卖”思维是不行的，基层工作要考虑长远，不光要面对问题去处理，还要处理得恰到好处，不能解决一个问题就制造一个反对派，否则，今后工作会很难开展。正像电影《让子弹飞》里那句台词：流水的县长，铁打的黄老爷。这并不是说基层已经到了被民间黑恶势力控制，以至政府必须妥协的地步，而是说，“黄老爷”象征着本地人，他们是搬不走的。若是县里部门来执法，执法结束大可以潇洒走人，他们可以做到对事不对人，但对乡镇来说，机械地对事不对人，可能要付出代价。

另外一点是，以前的条块关系真的非要改变吗？要辩证地看。县乡之间责权不对称其实赋予了县域体制的灵活性。乡镇发现问题后，问题认定权和解决优先次序由区县决定，区县在一个更宏观的大局中来判定，就有了缓冲空间。若权力下沉，则判定权到了乡镇，那么可能产生的一个问题是，在一个更小的执法空间内，优先次序和问题认定都会改变，原来不是问题的，在乡镇一级可能就成了问题；原来可以缓一缓，甚至缓的过程中问题自然消失也有可能的问题，现在却变得迫在眉睫。以前，乡镇还可以用没有权力跟区县“踢皮球”,其实也是一种泄压方式，尽管其中可能存在小问题拖成大问题的情况，但在合理限度内保留这种层级间的“讨价还价”空间，也是一种必要的冗余，必要的效率损失，所谓事缓则圆。现在这样的空间几乎没有了，体制就会变得无比刚性，区县一级部门就可以当“甩手掌柜”,督促、考评乡镇“第一时间”解决所有问题，乡镇再也无法松口气了。

综合执法下沉的可能路径

2023年11月，笔者到贵阳市W街道调研，那是中心城区的中心街道，辖区内商贸餐饮类服务业特别发达，有一条网红小吃街，据说五一期间每天有二三十万人聚集于此。辖区内某处地标建筑附近每周举办路边音乐会，也是人山人海。可以说，这个街道管理的事务，压力最大的其实不是其内生事务（如老旧小区物业管理），而是承载整个城市特定功能溢出的事务。换句话说，在特定时期，这个街道其实是在完成城市级的应急管理工作。

贵阳也在搞综合执法改革。不过，或许作为一个西部省会，编制、财政资源太紧张了，其改革只做了一半，即权力下放了，但并没有匹配相应的执法力量。区里跟街道签订了委托执法协议，也就完成了执法权下沉。可惜，权力行使必须要有人有资源，街道增加聘用人员的空间很小——聘用人员也要财政发工资，现在过紧日子，一些地方已经在清退聘用人员了。所以，街道很难。其实区里也难。街道办事处一位领导说，现在上下级关系很不正常，以前区里还会理解体谅街道无权无人的困难，在一些考核上面能松动的就松动一些，区里还会帮着街道，一起面对困难，一起想办法。现在，只剩下不讲任何情面的督查、问责。区里也说，他们没办法，他们也没人没资源，市里要问责他们，他们只能压到街道，属地管理嘛。

笔者以为，不妨换一种思路，在区与街之间，按区域配置执法资源。打破行政边界，按照执法事件密度、分布，区域可大可小，镇街吹哨，区域执法中心报到，区级部门监督。区域化执法是否有助于兼顾效率和灵活性，就像区域巡回法庭一样呢？这样可能比直接下沉街道更节省治理资源。特别是在城市，城市空间连为一体，很多事件是超越传统行政边界的，就像贵阳市W街道一样。或许，这是大城市、超大城市可以探索的一种综合执法下沉的路径。