本文完整版刊登于《北大金融评论》第21期。


金融消费者是金融部门主要服务对象之一，是金融体系的重要参与者，是金融高质量发展的重要推动者。金融消费者权益保护是金融系统的基础工作之一，是防范化解金融风险的题中应有之义，是提升金融工作政治性和人民性的重要体现。2023年金融管理机构和职能调整以来，此前我国与国家分业监管相适应、由金融管理部门分别负责各自领域的金融消费者权益保护的框架体系，逐步转变为由国家金融监督管理总局统筹负责的框架。我国已经基本建立了加强金融消费者权益保护相对统一的行为监管范式。这可能使我国形成更为健全的金融消费者保护统一政策框架，更好地提升金融消费者保护质效。

金融消费者保护的体制机制优化

金融消费者保护新机制已基本建成。2023年《党和国家机构改革方案》实施以来，新组建的国家金融监督管理总局统筹负责金融消费者权益保护，中国人民银行有关金融消费者保护职责和中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局，金融消费者保护的组织框架和职能职责进行优化调整。通过改革和优化，国家金融监督管理总局统筹负责金融消费者权益保护，主要承担制定金融消费者保护相关的发展规划和政策制度，不断优化完善金融消费者权益保护体制机制，深入有效开展金融消费者教育等工作。我国形成了以国家金融监督管理总局为核心、相对统一的金融消费者保护政策框架。

政策协调仍是金融消费者权益保障的必选项。由于金融业务具有专业性，金融消费者保护一定程度上随之也具有专业性，为此，在国家金融监督管理总局统筹负责的大前提下，完善协调机制、信息交互和业务协作是非常现实且急迫的任务。2024年6月金融管理部门发布了金融消费者权益保护相关的工作安排，在明确2023年党和国家机构改革中的职能职责的同时，提出了根据各个金融管理部门法定职责和监管权限分别接收办理投诉事项。其中，人民银行接收转办金融消费者对非银行支付机构、征信机构的投诉事项，证监会则接收转办证券期货基金业的投诉事项。根据法定职责和监管权限分别处置相应领域的投诉事项，反映出了金融消费者权益保护的专业性实践。这种国家金融监督管理总局统筹负责和各个金融管理部门按法定职责和监管权限分别处置的框架可能还需要在实践中继续优化完善，探索有力有效的金融消费者权益保障路径，进一步完善金融消费者保护机制。

金融消费者权益界定与监管适配

明确金融消费者权益体系是做好金融消费者权益保障的基础。早在2015年，国务院就下发了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对金融消费者的权益进行了明确的界定。《指导意见》着重强调金融消费者财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权以及信息安全权。由于近10年金融创新蓬勃发展，同时，金融管理体系进行了两轮重要改革，该《指导意见》已不能适应新时代金融消费者权益保护的需要，但是，该《指导意见》对于金融消费者权利的界定整体上仍然是具有较为显著的科学性和合理性的。

逻辑上，金融监管部门应进一步清晰界定金融消费者权益的概念内涵和法律涵义，且应要求金融机构要将金融消费者权益的法律规范内化为机构经营和公司治理的必要环节，以形成严格的监管约束、有效的监管适配，促进金融机构在业务发展、创收营利和金融消费者权益保护之间寻得可持续发展路径。不管是基于既定的权益涵义，还是基于进一步明晰的新权益内涵，关键的工作是要有效落实相关法律对金融消费者权益的界定及保护条款，让金融消费者真正享有法律赋予的权利，同时让金融系统特别是金融机构真正受到明确的法律约束和监管要求。

值得注意的是，金融科技的广泛应用和数字金融的蓬勃发展给金融消费者权益界定和保护带来了新机遇及新挑战。大量数字技术与金融系统有效融合，使得信息流动的规模和结构发生实质性变化，同时使得信息可得性显著提升，金融消费者更加容易获得金融产品、服务及权益等方面的信息，进而能提升权益保护水平。但是，金融科技及数字金融的发展给消费者权益的既定涵义及其相关法律适用带来新挑战。最为突出的就是数据安全以及与此相关的金融消费者权益。逻辑上，数据“产权”是属于生产者，但是，金融数据及其价值拓展可能是多个生产者共同产生的，并且金融数据的存储者或者处理者也可能使数据价值发生变化甚至是质的提升，为此，数据“产权”的界定就非常困难，与其相关的权益保护就更难明确。作为个人信息保护非常严厉的发达经济体，欧盟在2018年实施《通用数据保护条例》后感受到了强监管对竞争力的约束效应。2022—2023年，欧盟又通过区别个人数据和非个人数据，以及《数据治理法》《数据法》等法律来促进数据合理共享及开放，以缓释《通用数据保护条例》对数据价值挖掘的重大约束，并探索搁置数据“产权”争议情境下的数据共享与价值挖掘新路径。毫无疑问的是，与金融科技和数字金融相关的金融消费者权益保护显著地存在诸多权益界定的不确定性和金融监管的不确定性。

数字时代给金融消费者保护带来更为深远影响的是自主选择权和公平交易权。由于数字技术及其形成的资源配置范式都具有独特性，数字技术具有极强的规模效应和头部效应且很容易形成自我强化的赢者通吃局面，与此同时，基于数字技术的大型数字平台往往与金融基础设施或相关业务紧密关联，且往往是供给及需求相互决定的双边市场或多边市场。此类新的资源配置范式带来新的数字金融生态，也带来显著的金融消费者权益保护难题。头部效应或赢者通吃的格局使得金融消费者会相对缺乏自主选择权，取而代之的数字化推送甚至是蓄意推送内容可能是与金融消费者资产实力、知识水平或风险偏好不匹配的金融产品或金融服务。这不仅会给金融消费者带来显著的金融风险，而且可能会弱化消费者适当性制度对金融稳定的保障功能。在数字经济的双边市场或多边市场中，一旦头部平台机构滥用市场地位或形成垄断，就可能出现违反公平原则的交易条款，比如在格式化合同中设置对金融消费者不利的约定、限制或忽视金融消费者合法权利，最后会影响甚至侵蚀公平交易权。

金融消费者权益保护的法治建设

金融消费者保护机制的完善和发展核心要依托法律规范。法律规范是金融消费者权益保护的基础设施。健全的金融法治体系，是金融消费者权益保护法律规范能真正落实落细并发挥作用的关键保障。没有适宜的法律规范，金融消费者权益保护无从谈起。缺乏健全的金融法治，金融消费者权益保护较难取得真正成效。2023年10月中央金融工作会议就指出，当前我国金融体系金融乱象屡禁不止，这与金融法治不够完善是直接相关的。

党中央在不同场合多次强调，要切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动纳入监管。金融监管和对金融消费者权益的保护首要的是要有法可依，要充分发挥立法和修法的引领作用，加强金融重点领域立法和重要法律修改工作，加快补齐新兴领域制度短板。从法律规范适用角度，2015年国务院办公厅《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》、2020年《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》、2020年3月实施的新《证券法》第六章、2023年《银行保险机构消费者权益保护管理办法》等是我国金融消费者权益保护的基础性法律规范，为我国金融消费者权益保护提供了较好的法制支撑。但是，2023年金融管理部门机构调整后，原有法律规范的适用性可能会发生不同程度的变化，如何根据新管理架构加快完善金融消费者保护的法律法规是非常急迫的任务。金融消费者权益保护务必要解决法律适用甚至个别领域无法可依的窘境。2024年7月二十届三中全会通过的《决定》进一步强调，要制定金融法，完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，并健全金融消费者保护和打击非法金融活动机制。这充分凸显党中央希望通过制定金融法这一重大部署和实践，提升金融法治水平，夯实金融稳定基础。

*本文是中国社会科学院创新工程项目“健全金融监管体制，防范系统性金融风险”（2018JRSA01）、中国社会科学院马克思主义理论研究和建设工程重大课题“防范化解重大金融风险”（2022MGCZD011）、中国社会科学院学科建设“登峰战略”计划重点学科（金融监管学DF2023ZD23）和中国社会科学院智库基础研究项目“金融数据治理的理论逻辑与国际经验”（23ZKJC069）的阶段性研究成果。

现在征订全年刊和三年刊，

即享超值优惠！

快扫码订阅吧～