本文完整版即将刊登于《北大金融评论》第21期。


金融与风险相伴且携带较强的专业属性，尤其是金融市场的不断变革、金融工具的多元化发展以及金融科技的深层嵌入，使得消费者在金融领域面临的挑战不断增强，金融消费者权益保护显得日益迫切。保护金融消费者权益，首先要健全金融消费者保护的法律制度，需要重点解决那些立法不得不面对的关键性议题。

金融消费者需要立法特别保护对象及范围的确定

制定保护金融消费者法首先应确定金融消费者范围，而划定保护对象及其范围又必须具有足够的正当理由。对此，需从以下几方面考虑：

金融消费者有无需要特别立法保护

金融消费者属于消费者，却具有不同于一般消费者本质特征的特殊消费者群体。金融消费者所购买的产品和接受的服务是金融产品与金融服务。这种消费者群体不仅仅是金融产品与金融服务的最终使用者，更为重要的是其成为最终使用者之前还作为个体参与到金融活动中，成为另一金融产品与金融服务“看不见”的“生产者”。金融消费者并非“消费”金融的人，而是参与到金融活动中的消费者。金融消费者参与金融活动不仅会面对普通消费者所面临的信息不对称、地位不对称、权利义务不对称等问题，还面临以个人或家庭消费为目的购买使用商品和服务中的金融风险，基于金融风险需要给予金融消费者与普通消费者不同的特别保护。

金融消费者与股市投资者的关系

我国金融体制改革以及金融监管总局、人民银行、证监会联合发布的《关于金融消费者权益保护相关工作安排的公告》强调，金融监管总局统筹负责金融消费者权益保护工作，制定相关发展规划和政策制度、完善金融消费者权益保护体制机制、开展金融消费者教育等要求，金融监管总局与人民银行、证监会建立金融消费者权益保护工作协调机制，加强信息共享和业务协作。

我国金融消费者权益保护工作已步入“大消保”时代的全新阶段，为了更好地对投资者进行保护，将股市投资划入金融消费者范围统一保护具有一定的合理性。因为投资者在参与股权交易时，也会面临信息不对称，地位不对称，权利义务不对称的状态，也需要面对高专业水平以及具有丰富证券知识群体，即便掌握了一定的证券知识和具有一定的经济水平，在能力上仍是交易中的弱势方，需要重视对其权益的保护。但是，证券业与银行保险业有着很大的区别，证券市场的投资者与银行保险的消费者相比，基于信息披露拥有更多的选择权。如在美国股市中，相关政策对投资者的保护非常到位，其投资者在利益受损的情况下，往往可以得到赔偿且违规者受到严厉制裁。尽管美国股市也有金融消费者的概念，但其投资者更多情况下仍被称为投资者。在重视投资者保护的市场里，即便不改变投资者的称呼，投资者的权益一样可以得到有效的保护。投资者的利益能否得到保护，与投资者要不要改变称呼或者被称为“金融消费者”关系不大。

投资与消费是不同的两个概念。就投资活动来说，投资不仅需要保住本金，而且还需要有获利，追求的是回报。虽然在实际投资的活动中，有的投资者没有获利反而损失大量本金，这是投资决策失败的表征。如果投资者被称为“金融消费者”，极易会产生倚重错误的观念，即消费者的资金被消费掉属于正常的事情，如此一来，监管者对待股市的“金融消费者”的亏损就可能转化为消费心态，对于投资者不采用“金融消费者”的称呼更利于权益的保护。

金融消费者范围如何确定

“金融消费者”一词多次出现在我国资管领域的监管文件中。如2016年中国人民银行出台的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（以下简称《办法》）对金融消费者作出明确规定，即“金融消费者是指购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人”。由于该《办法》主要适用对象为银行业金融机构，证监会及证券投资基金业协会在制定投资者适当性管理的监管文件中并未采用“金融消费者”这一术语。证券监管体系下“投资者”的含义较《办法》中“金融消费者”的内涵更为宽泛，不仅有专业投资者和普通投资者之分，在主体上也有自然人和机构投资者之别。

不同国家和地区对金融消费以及金融消费者的概念定义并不一致，其相应的监管对象也不尽一致。主要存在两种不同的范围界定：一类是将金融消费者仅仅界定为消费金融产品和服务的自然人，将监管对象界定为银行保险业务。如美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》将受保护的金融消费者界定为，“消费金融产品和服务的自然人或者代表该自然人的经纪人、受托人或代理人”。另一类是将金融消费者界定为不仅包括自然人，也包括不具备金融专业知识的法人或者其他组织，将监管对象界定为提供金融商品和服务的所有金融机构（电子货币发行商、支付服务供给商等），如英国《金融服务与市场法》。我国台湾地区2011年6月通过的《金融消费者保护法》第4条规定：“本法所称金融消费者，指接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括下列对象：一、专业投资机构。二、符合一定财力或专业能力之自然人或法人。”

我国《消费者权益保护法》第2条对消费者及消费者权益作出界定，即“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护”。对于证券等金融投资产品是否属于生活消费的范畴，并未作明确的界定，实践中曾出现不同解读。如有些部门认为，股民、基民不是消费者，其投资行为不受《消费者权益保护法》保护。还有些部门认为，非专业的个人投资者应当为金融消费者，需要国家予以特别保护。需要国家予以特别保护仅仅涉及对其是否适用《消费者权益保护法》问题，并非划入金融消费者的范围。2019年11月8日，最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）设专章就金融消费者权益保护纠纷案件的审理予以规定，就金融机构的适当性义务、告知说明义务等进行明确界定，但对“金融消费者”的范围仍未作出明确规定。根据2020年修改的《办法》的规定，金融消费者是指购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人。其监管对象除银行、支付机构外，还包括商业银行理财子公司、金融资产管理公司、信托公司、汽车金融公司、消费金融公司以及征信机构、个人本外币兑换特许业务经营机构。

之所以从更宽泛的“投资者”角度界定金融消费者范围，是因为金融行业具有较高的准入门槛，金融产品由大量格式条款构成，投资者特别是个人投资者，受限于自身教育背景和投资经历，在购买金融产品或接受相关服务过程中处于劣势地位，将投资者纳入金融消费者的范围，对其权益适用倾斜保护，有利于实现实质公平。基于卖方机构承担损失赔偿的条款，部分意见认为金融消费者应仅包含普通投资者，专业投资者在资金实力、投资经验、风险承受能力等方面均显著区别于普通投资者，不应在司法倾斜保护的范围之内。而最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》未对金融消费者作“普通”与“专业”之分，理论上应平等适用相关条款。这是基于金融产品发行人、销售者以及金融服务提供者与金融消费者之间因销售各类高风险等级金融产品和为金融消费者参与高风险等级投资活动提供服务而引发的案件，将消费者是否充分了解相关金融产品、投资活动的性质及风险并在此基础上作出自主决定作为应当查明的案件基本事实，规范金融产品发行人、销售者以及金融服务提供者的经营行为，依法保护金融消费者的合法权益，推动形成公开、公平、公正的市场环境和市场秩序。

“金融”与“消费者”的组合并非从属关系，不能简单地将金融消费者与普通消费者等同。普通消费者强调的是对某一商品或服务的消费者集合，而金融消费者是指参与金融活动的主体，这个主体具备消费者的特征且有保护其权益的特别需要。

随着金融市场的发展，资产证券化程度越来越高，特别是全国脱贫任务完成并逐渐实现共同富裕后，普通家庭资产中以有价证券为代表的资产比例也逐渐提高，很多家庭不仅是办理与银行相关的普通存贷款业务，还有面向保险公司、基金公司或者证券公司购买保险、基金、股票等行为，虽然后者看上去不同于前者，似乎属于投资行为，实质上是为了将来的生活或者为了改善目前的生活状况而进行资产积累，具备“为生活消费需要的”金融消费的一般特征，实属家庭生活领域的财产，而非生产流通领域的资本，基于现代社会经济发展的方向，将其在金融市场的个人投资纳入生活消费更符合未来的发展方向。基于《消费者权益保护法》“为‘生活消费需要’‘购买、使用商品或者接受服务的’”界定为消费者的规定，将“主要为个人、家庭成员或者家务目的而从金融机构购买金融产品或者服务的个体”的自然人作为金融消费者具有合理性。

鉴于此，金融消费者包括两类：一类是传统金融服务中的消费者，包括存款人、投保人等为保障财产安全和增值或管理控制风险而接受金融机构储蓄、保险等服务的人；另一类是购买基金等新型金融产品或直接投资资本市场的投资者，虽然他们有获利动机，但与金融机构之间的严重信息不对称和地位不对等，特别是大量的经济鉴证类中介组织、非金融组织的活动可能会对其权益产生深远影响并构成金融风险威胁，需要划入金融消费者的范围。

金融消费者需要立法特别保护哪些权益

金融消费者作为特殊的消费者有哪些权利是目前《消费者保护法》无法保护或者保护不足的，这是需要专门立法的理由和正当性基础。

2015年国务院办公厅发布了《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，2016年中国人民银行出台了《金融消费者权益保护实施办法》并于2020年对其进行修改，将其从规范性文件上升到部门规章，新增了间接收集个人信息渠道“合法”要求，明确提出金融机构处理消费者金融信息时应当遵循合法、正当、必要原则，告知信息收集的目的、范围、方式且需要获得明示同意，严格限制了“用于营销、用户体验改进或者市场调查”目的收集个人信息以及超出法定或者约定范围使用消费者金融信息，增加金融机构确认发生信息安全事件后告知消费者的义务。

2022年原银保监会公布的《银行保险机构消费者权益保护管理办法》进一步详细规定金融消费者权益的保护方式。这些规定虽然有助于保护金融消费者权益，但因其限定在金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等八项基本权利上，与《消费者权益保护法》规定的消费者权利相比仅仅在受教育、信息安全等方面具有特殊权益，未能体现出特别权益的保护。

金融消费者权益具有特殊性，决定了其权益保护不同于普通消费者权益。金融创新使得金融产品及供求关系变得更加复杂，尤其在结构化金融产品之中需要对其权益予以特别保护。金融消费者作为消费者的组成部分，应具有《消费者权益保护法》所赋予消费者的所有权利。然而，实践中金融消费者与普通消费者的区别使得金融消费者特殊权益保护上存在不同。即便是作为基础权益的知情权范围亦产生了争议。因为消费者权益保护法所称知情权是指对商品具体情况的知情，而金融消费者权益中的知情权应当扩大至金融产品或金融服务的风险层次上。

在数字金融时代，金融消费者权益还包括信息数据安全、个人隐私保护等权益。我国《个人信息保护法》第10条规定：“任何组织、个人不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息；不得从事危害国家安全、公共利益的个人信息处理活动。”《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》第17条、第23条规定：“金融机构利用电话、网络、自动柜员机以及其他方式为客户提供非柜台方式的服务时，应实行严格的身份认证措施，采取相应的技术保障手段，强化内部管理程序，识别客户身份。”“金融机构除核对有效身份证件或者其他身份证明文件外，可以采取以下一种或者几种措施，识别或者重新识别客户身份：（一）要求客户补充其他身份资料或者身份证明文件；（二）回访客户；（三）实地查访；（四）向公安、工商行政管理等部门核实；（五）其他可依法采取的措施。”

鉴于金融消费者为了生活购买必需品、接受如咨询、金融等服务所实施的消费行为、付出的成本与产生后果可预期的不确定性不同于一般消费者，特别是储蓄、理财投资产品和金融服务无法排除金融市场的风险性。需要扩大其权益保护范围以及采用不同的措施。因此，金融消费者权益保护法应当增加以下内容：（1）消费者有权要求停止使用、更正不准确信息和要求删除的权利；（2）在中国境内收集的消费者金融信息的存储、处理和分析只在中国境内进行的权利；（3）要求金融机构监督外包服务供应商及时销毁从金融机构获取的消费者金融信息的权利；（4）基于金融消费者的请求，将其金融信息转移至金融消费者指定的其他金融机构的权利。

金融消费者保护义务或者职责需要立法如何配置

金融消费者权益的保护方式不同于依靠市场机制和政府监管来实现的普通消费者保护，尤其需要通过制定相关法律法规对金融机构的行为进行规范和约束，保护的重点在于财产安全权和知情权，以降低金融风险，保障金融稳定。合理配置保护金融消费者的法定义务或者职责是前提，而立法配置的合理科学与否事关能否得到有效保护问题。基于金融体制改革的要求，保护义务或者职责应当由以下主体承担。

金融机构和非银行支付机构

根据2019年原银监会《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》以及2021年《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》等，需要加大金融机构和非银行支付机构对金融消费者权益保护义务，这是保护义务的第一次配置。银行和非银行支付机构作为金融消费者接触的最前端平台，应当配置其承担消费者权益保护的基础义务。从必要性的角度看，作为金融服务的提供者，银行和非银行支付机构在业务开展中掌握着金融消费者大量的个人信息和资金，有义务确保这些信息和资金的安全。在金融市场复杂多变，信息不对称普遍存在以及专业性、涉众性更强的大背景下，金融消费者往往处于相对弱势地位，需要银行和非银行支付机构以规范自身行为的方式来保障其合法权益，以维持金融市场相对稳定。这就需要立法明确银行和非银行支付机构履行建立健全金融消费者权益保护制度的义务。

这些内容主要包含：（1）金融消费者权益保护工作考核评价制度；（2）金融消费者风险等级评估制度；（3）消费者金融信息保护制度；（4）金融产品和服务信息披露、查询制度；（5）金融营销宣传管理制度；（6）金融知识普及和金融消费者教育制度；（7）金融消费者投诉处理制度；（8）金融消费者权益保护工作内部监督和责任追究制度；（9）金融消费者权益保护重大事件应急制度；（10）其他需要建立的金融消费者权益保护工作制度。

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