本文完整版即将刊登于《北大金融评论》第21期。

金融消费者保护在普惠金融发展中的特殊角色

在普惠金融发展过程中，金融消费者保护格外重要。就像一辆车子的两边轮子，一边是提供金融服务，另一边是金融消费者保护。一旦偏废，必然倾覆。这是由普惠金融服务对象的特征所决定的——由于使用金融服务的知识和经验不足，或者单笔交易额度较低，他们更可能在金融供需关系中处于劣势，可能不理解金融产品的实际构成，也不清楚自身的权益。

为了推动普惠金融的健康发展，许多国际国内的政府、监管部门、金融机构和社会组织都致力于对金融消费者保护的倡导，并提出了金融消费者保护的标准或原则——既被金融机构用于指导行为实践，也被监管部门用于监督机构行为。

例如，自2009年以来，国际普惠金融先驱安信永旗下的独立智库普惠金融中心（Center for Financial In clusion,CFI）主导了名为Smart Campaign的全球金融消费者保护倡议活动，提出了首个全球金融消费者保护标准，即客户保护原则（Client Protection Principles），包含七个要素：适当的产品设计和交付，预防过度负债，保持透明度，负责任定价，公平尊重地对待客户，客户数据的隐私性、安全性和完整性，以及畅通的投诉解决机制。这些原则被认为是金融行业服务客户的最低行为标准。

又如，国务院办公厅于2015年11月印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，提出了保障金融消费者的八项权益，即财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权。这八项权益呼应和补充了上述客户保护原则，如“知情权”呼应了“保持透明度”，“受教育权”补充提出了金融机构应该“开展广泛、持续的日常性金融消费者教育”。

面向未来的挑战

从提供服务，到致力于提供保护客户的好服务，是普惠金融迈向高质量发展的重要表现。然而，从目标到实践的历程并不那么容易。尤其是过去10余年来，金融行业对金融科技的应用愈加深入，技术及相应的产品和服务迭代更加迅速。金融行业和监管部门都面临着消费者保护的新局面：一方面，拥抱创新非常必要，这关系着我国金融行业是否能够走在世界前沿，是否能够让消费者享受到最新的好产品和服务，及其带来的福祉改善，即规则和政策的开放性越来越重要。另一方面，创新有带来坏结果的可能性，即使是带来好结果，也可能需要新的行业监管规则，即金融消费者保护的规则和机制需要非常敏捷地适应变化，以比以往快得多的速度进行迭代。

这并不是我国金融部门独自面对的挑战——从金融行业到所有受科技进步重要影响的行业，从我国到世界各国，是否积极地拥抱创新、及时地遏制风险，不仅决定着行业竞争力，也极大地影响着普罗大众的福祉提升进程。

当我们规划面向未来的愿景时，就会发现金融消费者保护需要具备更强的适应性，能够敏捷地拥抱创新、遏制风险。2023年10月，国务院发布的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（下简称《实施意见》），也强调了要推进普惠金融治理能力现代化。从国际国内发展趋势来看，未来一段时期，尝试打造敏捷监管框架，或许是构建监管能力持续提升机制、快速而有效地迭代金融消费者保护体系的重要潜在方向。

发展中的敏捷监管框架

近年来，敏捷监管正在公共管理领域获得重视、形成框架，并开始在包括金融行业在内的科技创新领域中得到应用。敏捷监管的必要性也在疫情带来的加剧不确定性中愈加凸显。

2018年1月，世界经济论坛发布了白皮书《敏捷治理：重新想象第四次工业革命中的政策制定》，并在2020年末发布报告《第四次工业革命的敏捷监管——监管者的工具箱》，探讨了监管和立法可以通过哪些方法适应广义的科技创新。2021年10月，经合组织（OECD）部长级理事会通过了《关于实施敏捷监管治理以促进创新的建议》。该建议旨在帮助各国政府制定和实施敏捷且有弹性的监管方法，促进机构合作以应对创新并进一步刺激创新。2022年6月，美国国家公共管理学院与项目管理研究院推出了报告《敏捷监管——通往未来的大门》，引述了来自全球多国、不同领域的实例来解释敏捷监管的框架。

理解敏捷监管

敏捷监管与数字领域的敏捷开发和管理方法相呼应，被认为是敏捷治理的一部分。在此我们有必要简要了解敏捷开发和管理方法，与更传统的“瀑布式开发”方法之间的区别。这可以为理解敏捷监管打下基础。

虽然传统上“瀑布式开发”也包含从分析、设计、开发、测试到部署的完整流程，但在面对一个较为复杂的项目时，会把每一个环节的所有可能工作完成之后，才会进入下一环节。因为每个环节都花费了大量的时间和成本去做到完整而全面，“瀑布式开发”通常不会有返回到上一步骤的可能性——就像瀑布流水一样不能复回。如果“瀑布式开发”最终结果出现问题，则会付出高昂的代价。不仅如此，“瀑布式开发”缺少持续接收市场信息的机制，可能导致最终结果在推出时已经丧失了预想中的前沿优势。

相较而言，敏捷开发的突出特征是快速、迭代和开放——在得出最基础且关键的目标结果后，就让产品或服务面市并获取反馈，然后根据反馈信息进行迭代或增加功能，如此不断形成和积累响应市场需求的成果。

这实际上与当前监管面临的情况是类似的——面对不断发生的创新，监管规则也需要更加开放地纳入新的创新观察、新的社会条件考虑、新的结果标准，更快速地迭代监管环境。否则，好的市场创新可能被抑制，“不良”的创新又可能导致消费者、环境和社会受到损害。我们需要适应科技创新的监管。与敏捷开发相呼应的敏捷监管是当前许多国家正在探索的路径。

敏捷监管的要素

到目前为止，敏捷监管还是一个发展中的理论和实践主题。虽然我们难以给出一个精准的定义，但通过梳理总结相关资料，我们归纳出了如下敏捷监管的关键要素。

一是以拥抱企业创新为出发点。

敏捷监管的出发点是拥抱企业创新，这是因为监管对企业创新的影响是巨大的，它决定了对创新是支持还是阻挠，是增加还是减少风险，是鼓励造福环境与社会的研发还是坚守过时的合规程序。

为了释放科技创新的潜能，并且让国家保持在科技创新的前沿，我们需要有利于创新的监管。虽然创新总是听起来有很多“实验室”和学院意味，仿佛只要有或天才、或勤奋的科研先锋即可，但实际上，即使是实验室中诞生的惊世发明创造，也会经历融入社会经济市场供需当中的过程，表现为产品和服务的创新。不仅如此，许多科技创新实际上是在市场供需的互动中产生的。

二是以消费者保护、环境和社会结果为落脚点。

在监管也正变得敏捷的时代中，我们更需要从一开始就明确落脚点在哪里。也就是说，敏捷监管应该是基于结果的监管（Outcomebased Regulation）。敏捷监管需要定义对于消费者保护、对于环境和社会的可持续发展而言不可妥协的结果。前述多份报告都提到了“技术中性”一词，即当监管拥抱创新时，并不会特别支持或者反对某一种具体的技术，而是提供更大的灵活性，让业界去探索和开拓。但是，无论使用哪种技术，都要达到预先设定的消费者保护、环境和社会可持续发展的标准。

三是构建开放的、长期存在的监管迭代实验机制。为了持续地提升监管能力，我们需要监管迭代的实验机制。这种机制应该是开放的——总是充分考虑消费者等利益相关者意见，并对市场参与者充分公正透明；也应该是长期存在的，这向未知的创新表明了敞开胸怀的姿态。在具体的形式上，可以采用从防守性到激励性的一系列做法。例如，类似“监管沙盒”的小范围可控监管实验；又如，为创新企业提供公开透明的监管咨询服务，尤其是在旧的监管规则未曾涉及又有潜力造福消费者和社会发展的新领域，可靠的监管咨询可以为创新企业减少政策风险、提升信心；再如，在充分公开透明的前提下，监管还可以联合利益相关方通过赠款、贷款的形式激励创新实践。

例如，2020年，美国消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau,CFPB）开启了一项咨询意见试点（Advisory Opinion Pilot），目前已经成为一个长期项目。在该项目下，受监管企业或其他利益相关方可以申请美国消费者金融保护局的书面澄清——对某项法规或监管要求提供书面咨询意见，以更好地了解其法律和监管义务。该举措被认为可以让企业更放心地在规则范围内进行创新。2020年12月，美国消费者金融保护局对咨询请求“是否部分预支工资项目属于受监管的借贷行为？”提供了书面回应。该回应详细地界定了受咨询产品的关键特征，并引述相关金融法律法规对该问题进行了解释性回复。

四是采用数据驱动等前沿监管方法。

在理想的状态下，业界实践结果的监测应该是实时的，如此能够更及时、更精确地制定干预措施，并快速评估和更新规则。为了实现这样的目标，监管部门也需要前沿的数字技术和数据科学团队来支持其工作。例如，利用人工智能（AI）和机器学习（ML）技术，提高对复杂数据模式和异常情况的识别能力，并向金融机构提供机器能够识别的明确监管条件。又如，构建跨部门和跨机构的数据共享平台，实现信息的全面集成。这种整合可以打破信息孤岛，使监管部门能够获取更为全面和准确的行业数据，从而提高决策的全面性和准确性。再如，监管部门可以制定和实施能够根据实时数据动态调整的监管规则。通过设立灵活的规则框架，结合实时数据反馈，监管部门可以迅速调整政策或措施，确保规则始终适应当前的实际情况。

例如，自2016年起，英国金融行为管理局（Financial Conduct Authority,FCA）组织开展了一系列技术冲刺（Tech Sprints），旨在为金融创新和监管寻找前沿解决方案。其中就包括为探索高效率、数字化监管汇报而进行的两次技术冲刺。

2016年11月，人事管理咨询公司（PA Consulting）主办了英国金融行为管理局的第二次技术冲刺活动，主题为“解锁监管汇报”（Unlocking Regulatory Reporting），共有30家组织的约100位开发人员参与了为期两天的技术冲刺。在该冲刺活动中，部分团队首先将《金融行为管理局规则和指南手册》转换为机器可读文本，然后实现自动建议或过滤该手册的哪些部分适用于哪些类型的机构。另一些团队重新诠释了监管汇报应该如何实现——从传统上机构向监管推送报告、监管储存所有数据的方式，到金融行为管理局可以根据需要实时调取事先约定好的数据。

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