“五大监管”是国家治理能力与治理体系现代化在金融领域的生动实践。如果把各类金融机构比作各种类型的车辆，监管首先要画好交通线，做好规章制度建立和完善。其次，控好信号灯。通过逆周期的手段和工具来控制金融机构的顺周期经营与管理。同时，竖好警示牌，让金融机构在“行驶”中能够行稳致远。最后，建好服务区。通过补胎充气加油修理等方式，对机构风险和隐患做到防之于未发，治之于未萌。与此同时，作为监管部门，一方面还要督促金融机构自身把好方向盘，为实体赋能，为社会服务；另一方面，指导金融机构系好安全带，只有做到自重自爱，才能实现“不用扬鞭自奋蹄”的效果。

从逻辑角度分析，“五大监管”是一个三纵两横的矩阵体系，是多维立体的监管架构，既相互独立又彼此关联，是一个有机整体。犹如人的五官，眼观六路、耳听八方才能对机构形成整体画像；又如人的五指，掌心打开，各有所长；聚指成拳，形成监管合力。在具体实践中，上海监管局对“五大监管”进行了初步探索，形成一些经验与成效。

机构监管强调整体性，画好“一张像”，突出三个“抓”

上海金融机构具有数量多、类型广、业务活的特点，上海监管局按照“高风险高强度监管、低风险低强度监管”的思路，画好机构风险画像，探索建立村镇银行“三层五档”分类监管格局、异地城商行在沪分行和保险专业中介机构分类监管机制等，做好分类分层差异化监管，并匹配相应的监管资源，旨在推动培塑一批“模范生”，惩戒一批“坏孩子”，通过抓“两头”、带“中间”，引导各类机构回归本源，找准自身定位。尤其对中小法人机构，从这两年我们处置的几个风险案例来看，党的建设弱化虚化、公司治理形同虚设、股东内部人控制等现象依然存在。为此，上海监管局坚持问题导向，一是抓机构法人。重点关注总行总公司资本约束、顶层设计、考核机制、合规文化、管控能力、科技支撑等方面情况，督导强化激励约束机制的设计、“三道防线”的建立以及风控与合规文化的培育等。二是抓公司治理。牵住公司治理这个“牛鼻子”，重点关注党的建设、股东行为，防止一股独大、内部人控制和外部人操纵，以良好的公司治理调动机构严格内控的内生动力，夯实稳健发展基石。三是抓市场准入。关口前移，从准入环节防范各类风险隐患，重点做到三个“防止”，即防止产业资本在金融领域无序扩张，防止高管与从业人员“带病流动”，防止各类“伪创新”由监管背书。同时，加强党建引领，推动有条件的外资金融机构成立党组织，更好发挥党组织把方向、管大局、保落实重要作用，这也是上海金融机构的特色。

行为监管强调人民性，织好“一张网”，突出三个“管”

上海辖内银行保险法人机构以及信用卡中心、资金中心等专营机构众多，大量情况复杂的消费者维权诉求随之而来。对此，上海监管局加强行为监管，以“消保专项治理年”“消保深化治理年”为契机，开展了维护合法权益的“持久战”和打击非法行为的“攻坚战”。一是管合法更要管非法。严防“有照违章”，严禁“无照驾驶”。对正常消保诉求“开正门”，提高办理质效；对违法违规、闹访缠访行为“堵偏门”，释放监管资源。二是管行业必须管风险。严密防范一般商事行为异化为非法金融活动、衍生出金融风险。发挥监管责任归属认领机制作用，与其他行业主管部门织牢协作网络，加强群防群治，全方位管控，打早打小，全链条打击，保障金融市场安全稳定。三是管事后也要管事前。坚持教育与惩戒并重，一方面做到监管“长牙带刺”、有棱有角，聚焦影响金融稳定、损害消费者合法权益的行为，严格执法敢于亮剑，提高违法违规成本；一方面加强适当性管理，创新消保教育宣传方式，全面提升金融消费者和金融参与者的素养。同时，多管齐下，对内坚持治标和治本相结合，自律和他律相结合，主动下访和接待信访相结合，强调机构“一把手”要主动接访接诉，抓好消保全流程管理责任的落实。对外，建立协同共治的地方“大消保”工作格局，跨部门打击“代理退保”黑产、信用卡“反催收联盟”，两年来已配合打击相关案件超过30起，涉案金额逾8000万元。开展不法贷款中介专项治理，2023年以来，上海地区累计侦破信贷领域经济犯罪案件200多起，挽回经济损失超1亿元。

功能监管强调一致性，用好“一把尺”，突出三个“一”

坚持同一业务、同一标准、统一监管，用科学的监管标尺有效实现监管贯通，防止以金融创新之名、行监管套利之实。重点是建立跨机构监管和跨市场协同的标准与机制，尤其要在交叉金融领域、资管类业务，以及普惠金融考评等方面集中发力。比如，上海监管局在全国率先出台上海银行业保险业数据合规的指导意见，提升监测统计标准的统一性。对于不同金融机构间的同质同类业务，要加强跨机构监管和横贯式检查，及时规范各类“伪创新”“擦边球”。以供应链专项稽核调查为例，上海监管局对辖内127家各类金融机构供应链业务开展大数据分析，从数据异动、平台合作、行业分布等多个维度对全辖银行机构进行画像，从中筛选出32家机构开展非现场稽核，对4家重点机构开展现场检查，最终发现并揭示第三方供应链平台存在的风险隐患，做到“打早、打小、打萌芽”。同时，加强央地监管协同，加大与地方党委政府的协调联动，做到同责共担、同题共答、同向发力，既防止简单化的“一刀切”，又避免各自为政的竖井式监管，增强政策的一致性和协同性。上海监管局与上海自贸区临港新片区管委会联合建设“临港新片区金融风险监管系统”，率先围绕监管业务和监管数据开展“央地协同”探索实践。

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本文完整版将刊登于《北大金融评论》第19期，

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