梁平汉：安全的成本
在大城市群的建设过程中，交通基础设施起到了“排头兵”的作用。对于许多人来说，办公在市中心居住在郊区是平衡工作与生活的选择，因此除了纵横交错的高速公路外，速度快、设施新的城际高铁和双城地铁满足了多地通勤的需求。
中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师梁平汉在《北大金融评论》发表随笔，从地铁常态化安检的成本收益出发，探讨安全措施和成本付出的关系，安全措施的目标应该是将风险降低到可以容忍的合理范围内，并且能够防范化解最坏情况，并表示我们需要更好理解和评估社会上各种公共安全举措背后的成本和收益，并且分析这些举措潜在的负面效果。
本文刊登于《北大金融评论》第19期。
2023年的票房大片《奥本海默》里时刻潜伏着安全与效率之间的冲突。在曼哈顿工程实施期间，原本按照安全保密要求，洛斯阿拉莫斯内部应该分区管理，相互不交流，但是奥本海默认为这样大大降低了沟通效率，而且本来美国就在原子弹研制进程中落后于德国，此时还拘泥于保密措施，岂不是死路一条？在他的坚持下，洛斯阿拉莫斯内部实现了必要的信息沟通。虽然不清楚苏联后来获得原子弹秘密是否与此有关，但是这样做无疑极大加快了研制进度，帮助美国科研人员实现了原创性突破，率先研制出了原子弹。
“曼哈顿工程”的经验表明，安全和效率之间是存在权衡的。虽然从总体上看，安全和发展并不矛盾，但是在具体的安全措施决策时，也应该考虑安全措施的成本和收益。以大家都不陌生的地铁安检为例，截至2022年10月，中国已开通地铁的城市共有51个（不含香港、澳门、台湾地区）。所有城市均已采取不同模式的常态化安检，即在地铁入口处安装X光机、安检门等设备，对于进入地铁站内的人员和所携带物品进行安全检查。那么，地铁常态化安检的成本收益是多少呢？
由于没有全国层面的统计数据，我们只能对此进行估算。我们知道，地铁安检点的数量与地铁出入口数量是高度相关甚至相等的。高德地图显示，截至2021年底，全国共有18656个地铁出入口。安检员长期在地下工作，不能接触自然光线，这种工作条件下连续工作时间不能按照正常八小时工作考虑。因此，如果我们假设每天地铁运行15小时，需要安检员三班倒，一个执勤班组最少需要3名安检员，则平均考虑，一个月一个地铁出入口需要至少12名安检员。这个计算是考虑了地铁安检人员周末休息和轮班安排的。那么，全国所有地铁需要22.4万名安检员。如果假设一名地铁安检员的培训、工资等人力成本为5000元/月。那么2021年全国地铁出入口安检员人力成本将达134亿元。
北京地铁三家运营公司公布的2022年度企业相关成本资料中含有安检费用支出，我们也可以据此推算全国的地铁安检费用支出。2022年北京地铁安检费用支出16.4亿元，占地铁运营成本的10.2%！北京市地铁车站的出入口1462个，如以北京市标准计算，全国地铁的实际安检费用支出2022年为209亿元。当然，北京的人力成本高于全国大多数城市，因此这一估计值应该被看作是全国地铁安检费用的上限。
这些只考虑了地铁安检的费用支出，而地铁安检实际上降低了乘坐地铁本应得到的高效性和便捷性，使得居民在出行过程中付出了更多的时间成本，在公共决策中理应考虑这一机会成本。即使在全无拥堵情况下，每名乘客通过安检所需时间也在10—30秒左右。而在上下班高峰期安检口出现拥堵所耽误的时间则更是难以估计。北京地铁三家运营公司公布了2022年乘客进站量，总计12.33亿人次。此外，官方公布的2023年上半年北京地铁日均客运量同比2022年增加48.97%。如依此估算2023年全年的地铁乘客进站量比2022年增加50%，并假设平均每名乘客需要1分钟通过安检，则北京市2023年全年地铁乘客通过地铁安检需要花费3000万小时。这些时间价值多少？我们按照公共政策分析中常用的方式，以工资率衡量时间成本。而2022年北京全市法人单位从业人员平均工资为178476元，我们按照一年工作250天，每天8小时计算小时工资率，则北京市2023年地铁乘客通过安检所产生的时间成本可达26.77亿元（注：该计算将工薪族通勤时间和其他人交通时间以社会平均工资来计算成本，这一估计值应该被看作是上限）。
全国地铁安检费用及时间成本这么高，其收益又如何呢？我们自然会认为，地铁安检降低了重大公共安全事故发生的可能性。但是，究竟重大安全事故发生的概率如何，可能产生多少损失呢？北京地铁2019年7月公布了一个数据，自2008年开展安检以来，北京市轨道交通共安检人员149.7亿余人次，安检物品137.7亿余件次，查获禁带物品216.6万余件。绝对数量看上去似乎不少，但是从概率看查获禁带物品概率不足万分之二，公布的主要查获禁带物品是子弹、无火药自制模拟爆炸装置、手铐、弹簧刀、弩、酒精、农药等。关于此类物品可能引发的潜在安全风险有待作进一步科学评估。
也许有人会说，地铁安检通过收缴违禁物品、过滤可疑人员，可以威慑潜在犯罪行为。地铁安检的威慑作用必定是存在的，但是，我们是否有比X光机、安检门等设备成本更低，更为有效的威慑手段？另外，从地铁常态化安检的实践看，安检员素质不高、缺乏经验、安检标准不一、措施流于形式更是屡见不鲜。从技术发展的视角看，中国现在已建成了世界上最大的公共视频安全体系，全国上下安装了数亿个摄像头，对于潜在的犯罪活动已经形成了很强的威慑作用。而且，通过在重点地铁站点部署警务人员巡逻，可以起到更大的威慑效果。既然如此，地铁常态化安检是否能有更好的替代？
地铁常态化安检只是一个例子。事实上，由于我们在生活中时常漠视安全措施的成本，导致在公共安全措施上过度投资，反而忽视了投资背后的隐秘动机及其对于社会经济的负面作用。
笔者的研究团队近期就对于交通视频监控设备安装背后的地方政府行为动机展开了研究。我们分析了“中国政府采购网”上2014—2019年期间各地一共12000多份交通视频监控设备采购公告，并基于2016年全面“营改增”改革这一事件，研究了地方财力冲击对于交通视频设备采购的影响。
我们发现，虽然财力紧张时地方政府会减少设备采购，但是在道路资源禀赋丰富、潜在车流量更大的地方，面临财政困难的政府反而会显著增加交通视频监控设备的采购。其他领域的视频监控设备采购则未受影响。因此，交通视频监控设备增加背后的目的不言而喻。这种增加一定程度上减少了道路安全事故，但也显著增加了地方政府的罚没收入，并增加了群众对此的不满和投诉，而且减少了自驾游游客的流入。2024年初国务院发布了《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，特别指出要“持续规范非现场执法”，要求进行执法类电子技术监控设备的清理规范工作，并且“严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置”。这表明现实中某些地方确实存在着脱离实际安全监管需要，为了获取财政收入而设置监控设备的现象。可见，在“安全”的名义背后，可能存在着不同的政策目的。在这些目的之下，看上去只是维护社会安全的举措实际上可能是不规范的执法举措，损害了法治化营商环境，降低了企业和群众的满意度。
这并不是说所有的执法类电子技术监控设备都有或多或少的逐利动机。在另一项研究中，我们还分析了公共安全视频设备的经济影响，发现它们可以威慑犯罪行为、提高居民安全感、促进服务业场所的发展，从而提升居民消费。因此，安全和效率并不是完全冲突的，安全是良好的产权保护的基础，可以促进市场经济发展。
在《奥本海默》中，物理学家泰勒计算出原子弹爆炸后存在发生链式反应，引起人类毁灭的可能性。在数学上，这一概率是不为零的，考虑到人类被毁灭的可怕未来，这无疑是一个重大风险。然而，美国仍然进行了原子弹实验和使用。很多时候风险是无法完全消除的，安全措施的目标应该是将风险降低到可以容忍的合理范围内，并且能够防范化解最坏情况。因此，我们需要更好理解和评估社会上各种公共安全举措背后的成本和收益，并且分析这些举措潜在的负面效果。
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