“十五五”时期是我国迈向高质量发展的关键阶段，其中，如何防范化解重点领域的风险，是一个核心任务。作为当前经济社会发展中的突出矛盾，地方政府债务不仅威胁财政可持续性，还通过多种渠道产生跨领域、跨区域的连锁影响，波及房地产市场、金融体系、地方治理与经济转型等多个关键环节，直接关系到国民经济稳定与长远发展，若不能得到有效化解，将制约“十五五”时期各项战略目标的实现。因此，必须准确把握其演变规律，为后续破解难题理清思路。

地方政府债务已成为“十五五”时期必须优先应对的关键问题，其庞大规模与广泛传导效应决定了它对经济社会发展的深远影响。从现实来看，地方政府债务包含显性与隐性两大类：显性债务以一般债券、专项债券为主；隐性债务则主要通过融资平台、违规担保、政府购买服务垫资等方式形成。二者叠加已对地方财政构成沉重负担。根据国务院2024 年度政府债务管理情况报告，截至2024 年末，地方政府显性债务余额已突破40 万亿元；若纳入城投平台等隐性负债，市场测算总规模超过90 万亿元，成为拖累区域发展的重大负担。具体而言，其影响主要体现在以下四个方面：

第一，与房地产市场深度绑定，形成双向制约。长期以来，土地出让收入是地方政府偿债的重要资金来源。财政部数据显示，2024 年全国土地出让收入仍达48701.4 亿元。为保障偿债资金，地方政府往往在商住用地供应上采取“控量稳价”策略，推高用地成本并传导至房价；而楼市下行引发的土地流拍，则会削弱财政增收能力，加剧偿债压力。同时，这一过程通过产业链传导，影响钢铁、家居等相关行业活力，形成债务、土地与房价之间的循环制约。

第二，与金融体系紧密关联，放大系统性风险。商业银行是地方政府债务的主要资金提供方，使得债务风险与银行信用风险直接挂钩。一旦出现违约，将推高银行不良贷款率，挤压实体经济信贷空间。在资本市场，地方政府债券的信用波动会影响整个债券市场的定价逻辑，恐慌情绪还可能蔓延至影子银行体系，与“十五五”时期维护金融稳定的目标相冲突。

第三，制约地方财政可持续性，挤压发展空间。部分地区偿债支出已占一般公共预算收入的四成以上，大量财政资金用于债务本息偿还，导致公共支出受到挤压，地方政府缺乏足够资金支持产业升级与招商引资，甚至出现向企业变相摊派成本的现象，破坏营商环境，形成“债务攀升—增长乏力—税基萎缩”的恶性循环。

地方政府债务的发展逻辑

追根溯源，我国的地方政府债务问题与激励约束机制紧密相关。从历史脉络来看，地方政府债务规模的扩张与风险累积，本质上是软预算约束问题反复出现、激励机制持续扭曲的结果。

改革开放以后，我们汲取了计划经济体制的教训，在20 世纪80 年代，实行了“分灶吃饭”的财政体制，地方政府拥有较大的财政自主权，获得发展的积极性，但同时，因为缺乏有效的约束机制，导致地方政府肆意举债，地方债务问题愈发严重，成为当时经济运行的突出问题。

为破解这一困境，1994 年，我国推行了分税制改革和预算法，初步构建起权责对等、风险可控的良性框架。一方面，分税制通过统一税收分成规则，明确了中央与地方的收入划分，同时将诸多事权下放地方，形成了“干得多、分得足”的正向激励；另一方面，预算法则明确禁止地方政府自主举债，从制度上堵住了地方政府无序举债的口子。

这种改革构建了一种激励兼容机制，使得地方政府有充足的动力和能力来发展经济。这一时期，地方政府的核心激励是靠发展实业扩税基、靠培育产业增收入：通过垄断一级土地市场，以商住用地高价出让收入补贴工业用地低价供应，吸引外资与民营企业入驻；通过放松管制、扶持民营经济，实现GDP 与财政收入同步增长。1998 年住房制度改革后，土地市场的良性循环进一步支撑了这一发展模式，1998—2009 年，我国GDP 年均增速超10%，债务规模总体可控，形成了经济增长与风险防控的良性互动。此阶段的关键在于，预算硬约束使地方政府缺乏随意举债的空间，必须通过实干创收谋求发展，软预算约束问题得到有效遏制。

然而，2008 年全球次贷危机后，为应对外部冲击，我国推出一系列经济刺激计划，相关政策调整打破了此前的预算硬约束，地方政府的激励扭曲，逐渐转向举债而非创富，债务规模开始快速扩张。

在次贷危机的冲击下，2009 年，中国人民银行、原中国银行业监督管理委员会出台《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92 号）（以下称“92 号文”），允许地方政府从预算外渠道进行举债融资，明确鼓励地方政府通过设立融资平台公司的方式，吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度，拓宽中央投资项目的配套资金融资渠道。如此一来，地方政府利用融资平台公司举借的债务不会出现在地方政府的财政预算中，从而规避了预算法关于“不列赤字”的约束。随后，财政部出台的《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建〔2009〕631 号）进一步认可了地方政府通过融资平台公司来举债融资的做法，指出地方政府配套资金可以利用融资平台公司，通过市场机制筹措。

这一调整彻底改变了地方政府的行为逻辑：相较于通过招商引资、产业培育等长期努力增收，地方政府可以更为便捷地通过平台公司资产虚估抵押、银行信贷违规投放等方式快速获取资金。商业银行在地方政府隐性担保下主动合谋，城投债规模大幅增长，债务雪球越滚越大。这一时期，软预算约束问题再度凸显，地方政府举债的成本与风险被隐性担保所掩盖，举债动力持续增强，债务规模脱离财政实力快速扩张，而这种举债模式又带来了产业成本上升、税收流失、投资效率下降等一系列衍生问题。