本文完整版刊登于《北大金融评论》第21期。


去年召开的中央金融工作会议提出了建设金融强国的重要历史任务，其目的之一就是努力缓解我国金融发展的“大而不强”问题。因为经过多年的改革探索，我国金融业在许多数量性指标上已居于全球前列，但在发展质量、服务能力与效果等方面仍有不足之处，应对开放条件下外部风险冲击的能力也需提升。

对此，在坚持以人民为中心的价值取向、坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨的前提下，需要从金融消费者保护与教育入手，一方面努力使得金融供给与日益丰富的金融需求有效匹配，另一方面努力培育更加健康的“有效需求”，从而使得金融资源配置效率得到大幅改善，真正实现金融业高质量发展。

金融消费者保护的理论争议

迄今为止，虽然金融消费者保护工作已经取得了突出成绩，但从理论层面来看，仍存在诸多争议与挑战。一则，需不断探讨金融消费者保护应该“保护谁”。考虑到金融产品与服务的特殊性，其消费者保护与传统消费截然不同。例如，金融市场基本功能包括支付结算、资金跨期配置、股权细化、风险管理、信息管理等，于是便相应产生了多元化的金融产品与服务，其性质特点差异较大，对应的消费者也具有截然不同的风险偏好，因此难以简单进行归类。同时，从金融消费者自身来看，其知识水平、专业能力都有所不同，因此面对弱势、普通或专业的金融消费者来说，可能保护对象的重点也应该有侧重。最后，还需要有效甄别部分“恶意金融消费者”，尤其是与金融黑灰产“串谋”带来的诸多挑战。

二则，需缜密分析金融消费者保护应该“保护什么”。金融消费者保护的着眼点应该是各类金融“权益”，但究竟什么是具体的权益，仍然存在理论争议。国务院办公厅2015年发布《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，明确了要保障金融消费者财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权这八大权利。其中的财产安全权、公平交易权、依法求偿权相对比较清晰，知情权、自主选择权、信息安全权则存在着一定模糊性，受教育权、受尊重权则在落地过程中更不容易把握具体边界。由此来看，对于日益复杂的金融体系与金融产品所对应的消费者权益，还需在理论层面进一步深入研究和细化。

三则，金融消费者保护还离不开“谁来保护”和“怎么保护”。一方面，随着现代金融创新与变革的演进，原有的银行、证券、保险类产品的边界更模糊，许多风险“隐患”都产生于业务交叉或空白地带，因此在新的监管改革框架下，由金监总局进行了职能统一，但并不意味着监管协调问题彻底解决了，仍需不同监管部门、非金融主管部门、行业协会的协同努力。另一方面，需构建包括立法保护、监管保护、行政保护、司法保护、自律保护、社会保护等在内的多层次保护机制，同时应深入研究数字金融时代的消费者权益保护难点，并且充分利用大数据、人工智能等新技术手段，反过来全面改善金融消费者保护渠道、方法、路径、工具等。

金融消费者保护的实践挑战

回顾历史，在2015年国务院办公厅发布《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》之前，我国金融消费者保护工作处于萌芽期和“各自为政”阶段，2015年之后则进入快速发展和完善期。尤其是2023年3月，在《党和国家机构改革方案》中全面统一了金融消费者保护机构，也使得金融消费者保护工作进入全新阶段。目前，由于金监总局尚未出台新的规则，所以现有金融消费者保护工作仍然延续了原有相关部门的制度和模式。

一是形成包括《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（9号令）、原银保监会发布的《银行保险机构消费者权益保护管理办法》（5号令）、《证券期货投资者适当性管理办法》等在内的金融体系监管规则。二是在《消费者权益保护法》作为上位法的支撑下，市场监管部门对于金融消费者保护负有部分监管职责。如2023年12月，市场监管总局与金监总局签署了《加强非法金融广告信息监测处置工作框架协议》，就金融广告领域的消保工作达成合作。三是根据《个人信息保护法》等法规的支撑，网信部门也可以从“信息安全权”的角度对于金融机构进行监督与执法。

需要注意的是，在金融消费者保护实践中，关于金融消费者保护的许多概念边界与权益特征事实上仍然存在不清晰之处。其中，“金融消费者”“银行保险消费者”和“投资者”就存在适用规则和监管模式的差异性。具体看，一是“金融消费者”和“投资者”权益保护的规则存在差异，如银联理财产品事实上具有了私募基金产品的特征，但是在消费者权益保护方面的要求却比基金投资者要低。二是“金融消费者”和“银行保险机构消费者”只包括自然人，“投资者”则可能包括自然人和非自然人，而有些地方政府的金融消费者保护法规也可能涉及非自然人。三是在2019年的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（简称《九民纪要》）形成共识之后，司法系统对“金融消费者”的认定范围，逐渐变得远大于金融监管规则所规定的范畴。四是如果按照人民银行9号令和原银保监会5号令的规定，需承担金融消费者保护职责的机构包括银行业金融机构、保险机构和非银行支付机构，其他各类金融机构承担金融消费者保护职责的法律依据并不明晰。

因此综合来看，虽然金融消费者保护已经上升到金融监管工作的核心层面，但在实践中还存在诸多政策与模式上的难题与挑战。针对未来一段时间的监管重心来看，可以观察到几方面的趋势。

一是将加快构建“大消保”工作格局。金监总局将与人民银行、证监会、其他部委协同推动建立金融消费者权益保护工作协调机制，明确职责分工，建立信息共享、公众教育、适当性管理等协作机制。同时，还需研究制定统一适用的政策措施，确保同类金融产品和服务适用统一的金融消费者权益保护标准。适时推动制定金融消费者权益保护法律法规，为保护金融消费者合法权益提供更高层级的法制保障。

二是将体现以适当性管理为核心。亦即把适当的金融产品、通过适当的渠道提供给适当的消费者。其中金融产品适当性是指要根据消费者的风险承受能力、投资目标、财务状况等因素，向消费者推荐适合其风险承受能力的金融产品；销售渠道适当性是指应当基于金融产品的特点和相应的客户群体特征，选择适当的销售渠道进行销售；目标客户适当性是指金融机构在设计产品和服务时，应当明确目标客户群体，确保产品和服务与客户的实际需求、风险承受能力和投资目标相匹配。

三是抓住一些重点领域深入解决现有矛盾。如建立金融消费者投诉举报流程和标准体系，制定“有效投诉”认定标准和筛查办法，健全“转、受、办”处理机制，确保群众合理诉求得到及时响应、妥善解决。再如，围绕保险退保、信用卡投诉、车险理赔、个人住房贷款提前还款等投诉相对集中领域，系统研究解决办法，强化源头治理等。

金融机构需提升金融消费者保护能力

加强金融消费者保护离不开对金融机构“压实责任”，因为其在保护消费者权益方面扮演着至关重要的角色。首先，金融机构的丰富资源和信息优势使其能够深入了解消费者需求，设计和提供符合消费者利益的产品和服务，进而提升消费者满意度和信任度。其次，金融机构受到《消费者权益保护法》等法律法规的约束，承担着保障消费者合法权益的责任，确保消费者在金融交易中的权利不受侵犯。此外，金融机构的市场地位和影响力使其在推动消费者保护工作中具有示范作用，能够影响整个行业的综合水平。金融机构的专业知识和技术手段也可以助其有效识别和管理风险，建立健全的风险管理体系和内部控制机制，从而保护消费者权益。最后，金融机构在社会公众和监管机构的监督下，本就需要积极履行社会责任，维护金融市场秩序和稳定，增强公众对金融产品与服务的信任。

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