本文完整版刊登于《北大金融评论》第21期。


 

2024年1月，国家金融监督管理总局金融消费者权益保护局首次提出了建设“大消保”工作体系，为金融消费者权益保护提出了更加全面和深刻的要求。所谓“大消保”体系，指的是在金融领域内，以建立金融消费者保护网络为目标，以跨部门、跨行业协作为手段构建的金融消费者权益保护体系。当前我国金融消费者面临的权益问题主要包括金融产品信息不透明、误导性销售、不公平合同条款、个人信息泄露风险，以及金融诈骗等。而这些问题不仅牵涉到金融机构，还会与金融监管部门、法院以及市场监管总局等部门产生关联。“大消保”工作体系建设强调在宏观视角下对金融消费者权益保护的统筹管理，是一项十分符合当前我国金融发展环境的重要决策。这也为防范金融风险、保持金融体系健康运转和维护国家金融安全奠定了坚实的基础。

零壹智库和北京大学普惠金融与法律监管研究基地共同发布的《金融消费者权益保护调研报告（2024）》数据显示，2023年以来针对银行、保险、证券、平台金融等机构，金融监管总局、人民银行和原银保监会通报涉及消费者权益保护的罚单数量为873单，同比增长约72%。处罚原因主要涉及了违反金融消费者权益保护管理规定、违反消费者金融信息保护管理规定、引人误解的金融营销宣传行为、催收处置、消费者投诉、销售误导、欺骗投保人等处罚要点。这也反映出监管部门对金融消费者权益保护的重视程度与处罚力度不断增强。此外，中国银保监会制定并发布的《银行保险机构消费者权益保护管理办法》自2023年3月1日起施行，针对金融机构的信息披露、个人信息保护、投诉处理及消保审查等11项工作提出了具体的机制建设要求，为金融消保工作的开展提供操作指南。同年10月，国家金融监管总局联合中国人民银行、中国证监会发布28个金融消费者权益保护典型案例，旨在提升金融消费者教育宣传工作质效，充分发挥正面案例的示范效应和负面案例的警示作用，也为金融消保工作的进一步开展提供参考依据。

当前金融消费者权益保护存在的问题

传统权益保护思路无法遏制金融黑灰产业链的扩张

过去，金融消费者在开展金融活动时，如果遇到权益受到侵害，金融机构、金融监管部门以及公安机关会针对某一项金融违法违规行为采取一事一议的方式进行立案并开展深入调查，如电信诈骗、个人信息泄露、遭受金融机构违规收费等。而现阶段，金融领域的许多非法活动，已经逐步形成连续的产业链形态，通过非法集资、金融诈骗、洗钱等方式，不仅破坏了金融市场秩序，也严重侵害了金融消费者的合法权益。举个简单例子，某金融消费者在手机上看到的虚假金融产品广告宣传，以高回报为诱饵吸引投资者下载并注册某APP，诱导消费者购买假产品，实施金融诈骗；然后通过洗钱活动，将非法资金合法化，甚至通过加密数字货币交易实现诈骗资金的海外转移，速度之快让金融消费者即使察觉问题也来不及阻止。此外，诈骗组织还能通过APP非法获取金融消费者的个人信息，用这些信息伪造材料证明，向金融机构实施信贷欺诈，再找“职业背债人”进行债务转移，所获收入再以洗钱方式使其合法化，使金融机构同样遭受损失。这些行为不再仅局限于某一单项诈骗，而是通过层层嵌套的方式形成了诈骗产业链。如果监管部门仅针对某一项业务开展立案调查很有可能错过最佳调查时机，导致案件无法侦破，损失无法挽回，严重破坏了金融市场的正常秩序。

传统监管手段无法应对新技术衍生的诈骗行为

自2022年生成式人工智能大爆发以来，大模型技术不仅极大提高了金融消费者的投融资效率，同时也加大了信息泄露风险。传统信息泄露主要指的是身份信息，包括姓名、银行卡号、身份证号甚至密码等；而在人工智能技术催化下，国内甚至出现了“AI换脸诈骗”、“AI换声诈骗”等案件，一旦金融消费者的生物信息泄露，在当前第三方支付体系如此发达的环境下，个人金融安全也将遭受更为严峻的挑战。

监管主体之间的协同与联动机制急需建立

由于我国目前仍处于由分业监管向混业监管转变的过程中，不同金融产品和服务可能由不同的监管机构和部门负责，可能导致金融消保的监管标准不一致或监管盲点；不同监管机构、金融机构、消费者组织之间可能缺乏有效的协调和信息共享机制。此外，当前监管的主要思路仍然更多地依赖于消费者投诉或市场出现问题后的监管介入，而非主动预防和系统性风险管理。这种监管的不协调与滞后性可能会进一步降低金融消费者权益保护效率，不利于金融消保工作的开展。

未来我国金融消费者权益保护的具体思路

加强法律法规建设

从立法角度来看，2020年以来，监管主体陆续出台《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》、《消费金融公司管理办法（征求意见稿）》、《银行保险机构消费者权益保护管理办法》等一批监管规则，逐步补齐监管制度短板。但现有的金融消费者保护法规分散在不同的法律、行政法规和部门规章中，缺乏统一的法律体系，导致在实际操作中存在法规适用上的不确定性和不一致性。因此，可以考虑推动制定统一的《金融消费者权益保护法》，整合现有分散的法规，形成协调一致的法律体系，为金融消费者提供更加明确和全面的保护。

强化金融信息安全保护

从强化金融信息安全保护的角度出发，制定和实施全面的信息保护标准是确保金融消费者个人信息安全的关键。一是制定统一的金融信息保护标准，涵盖数据收集、存储、处理、传输和销毁的全过程，确保所有金融机构在处理个人消费者信息时遵循统一的规范。二是根据金融信息的敏感程度和重要性，实施分类分级保护制度。对于高风险和敏感信息，如账户信息、交易记录等，应采取更为严格的保护措施，要求金融机构对存储和传输的消费者信息进行加密处理，以防止信息在传输过程中被截获和滥用。三是推动技术标准的制定和应用，鼓励和支持金融科技企业参与信息安全技术标准的制定，推动先进的信息安全技术和产品在金融领域的应用，并将信息保护标准纳入金融机构的合规性要求中，对于不符合信息保护标准的金融机构，采取相应的监管措施。